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| 〈地震之後又來大風災〉很多人一直想比較八八風災與921地震之間的異同，以及有那些921救災與重建機制可用於八八之上…… |
桃芝、七二與八八
2001年7月30日桃芝（Toraji）颱風重創花蓮光復鄉與南投信義、水里、竹山、鹿谷等地；2004年7月2日敏督利（Mindulee）颱風重創台中縣和平鄉（尤以大甲溪畔松鶴部落最為嚴重）與南投仁愛鄉；今（2009）年8月8日莫拉克（Morakok）颱風橫掃中南部，從南投信義、嘉義阿里山鄉，一路往南經台南、高雄、屏東，再包括台東，可說無一倖免，在這三次大風災中影響層面最為巨大，已如921一般成為國際級大災難，也是近年來國內風災中唯一進行國際救援的世紀性事件，而且還引起了政治風暴，仍在方興未艾之中。
八八水災就像五十年前的八七水災再現，規模更大，也超過桃芝與七二水災，其兩三天內的累積雨量上看3,000毫米（mm），小時雨量破百，死亡人數在這半個月來（本文截止日）可能已逾七百人，比近年來死亡人數最多的桃芝風災214人更為慘烈。斷橋約百座，在台灣災害史上未有單一災害有如此多斷橋者。重建經費預估逾千億，直接與間接損失應不及921規模，惟山河損壞難以估算。 |
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桃芝風災救災約兩星期，但八八風災在半個月之時仍在救援，充滿不確定性，又是國際矚目，顯見規模之大。八八與桃芝皆在災害防救法之架構下，進行救災，兩者也都有嚴重的國土保安與遷村問題。
很多人一直想比較八八風災與921地震之間的異同，以及有那些921救災與重建機制可用於八八之上。這種比較衍生出幾個問題：
１．是否要仿八七水災與921震災，頒布緊急命令來有效推動救災與安置？政府以災防法已可涵蓋緊急命令之
功能，決定不另行頒布緊急命令，就目前機制而言，應尚可接受，但須好好發揮災防法之精神。
在921後於2000年7月19日頒布的災害防救法中，已將緊急命令之大部分內容與部分921經驗涵括在內。該
法規定：
（1）中央災害防救會報由行政院院長、副院長，分兼正副召集人。
（2）內政部為本法主管機關，中央災害防救業務主管機關（未包括國防部；風災為內政部，水災經濟部
，土石流農委會，陸上交通為交通部）得採取法律、行政及財政金融之必要措施，並向立法院報告。
（3）災害應變中心指揮官有多項處分或強制措施之權力。
（4）直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其
辦法由內政部會同有關部會定之。
（5）為執行災後復原重建，各級政府可組重建推動委員會。
上述規定大要有一處是與921救災不同的地方，在921剛發生時，十軍團迅速到位，因陸軍已將救災當為緊急戰備之一環，可不待命而介入。惟災防法中國防部並非中央災害防救業務主管機關，且支援時係採申請制，故此次八八風災時國軍之第一線救援，可能受此約束，以後應可修訂災防法以恢復該一功能。除此之外，在技術面上應已可用災防法來模擬緊急命令之效果；惟緊急命令有強烈之宣示性效應，卻是災防法之常態法規難以作到的，頒不頒布緊急命令係屬政治考量，今已事過境遷，可存而不論。
2. 是否仿921訂定暫行條例之特別法（含籌措特別預算），以有效推動日後之重建？桃芝風災之後增訂暫行條
例條文，將桃芝視為準921事件，適用暫行條例規定。依此，為八八風災制訂暫行條例，亦屬合理且有前例
可循。
3. 依災防法可設「八八水災災後重建推動委員會」，今已成立。
此次八八風災之受害者多半是弱勢災民，雖祇有少數集合式住宅倒塌，但受害面積廣闊，又大部分在山地與流域亟需國土保安地區，日後重建之方式與困難一定有甚多與921不同之處，宜儘早做好規劃全力以赴。
桃芝救災
桃芝風災發生之前的星期日，曾當過氣象局長的蔡清彥政委告訴我，氣象局預測有侵襲中部之可能，我隨即從宜蘭兼程趕回，途中即請大地工程處潘明祥處長，先派遣人員攜帶衛星電話進駐可能致害地區，以便發生孤島效應時，能將當地狀況傳遞出來。另並請十軍團賴宗男中將副司令在水里開設前進指揮所，協調南投縣救災中心人員與鄉鎮長村里長，前往勸離居民先行撤退安置，惟居民不是那麼容易可以說服，未能竟全功。
災害真的發生後，沿陳有蘭溪（信義、水里）與東埔蚋溪（鹿谷、竹山）兩處最為嚴重，死亡逾兩百人，有的屍體被沖到濁水溪滾滾洪流中，一直到出海口，海軍搜救隊尋獲後還要作DNA鑑定，才知道來自何方。後奉總統與院長指示，重建區之風災搶救及重建工作由921重建會負責，並指定我擔任第五作戰區指揮官。
重建會隨即在7月30日成立救災指揮中心，由我任召集人，吳聰能副執行長、十軍團賴宗男副司令及南投縣賴英芳副縣長擔任副召集人，公共建設處黃文光處長擔任執行秘書，吳崑茂主秘則打點內外，每天下午5點起召開各政府單位及國營事業單位（包括台電、中華電信、自來水公司等）協調會議，馬上處理風災所造成電力、電訊、用水、交通中斷之「孤島效應」，利用已建立之GIS系統、微分區圖與航照圖，在指揮中心調度各單位進行緊急救災與復原工作，歷時兩星期才算底定。將要完成救災的前一個星期六與星期日，邀十軍團賈輔義司令、賴宗男中將副司令、賴英芳副縣長等人，分別走一趟竹山─鹿谷段與水里─信義段，以了解整個進度，沿途大石處處，土石墊高了河床，國軍分別在黃旅長與蕭師長指揮下，井井有條的作清理與消毒工作。賈司令在桃芝剛發生且截斷出多處孤島時，即在水里、信義孤島區，在未熄火等待的直升機聲中，在一堆爛泥中，單腳屈膝向總統作簡報，說明國軍的救災推進狀況。等救災告一段落後，他即轉往金防部擔任司令，日後還曾在金門見過面。
幾個問題與檢討
１．很多人希望桃芝能比照921，適用暫行條例的規定，亦即要求並已經過修法增訂：在暫行條例有效期間，
重大天然災害若認定與921震災有相當之因果關係，災區災民、產業與公共設施之安置與重建，得比照921
暫行條例辦理，其經費另由行政院編訂。修訂後因擔心排擠921重建預算，也擔心921重建區外災區要求比
照，因此採折衷方式，祇在公共設施之復建上予以比照，其他部分則難真的比照。所以在全流域整治以及
坡地／林地整治上，即由921特別預算之工程節餘款、註銷／刪節款中，專案報院核定後予以支應。至於
風災慰助金（死亡、失蹤100萬元）、優惠貸款（350萬，前150萬免息）、舊貸款本息展延等政策措施之
比照，則難以獲得同意。
２．桃芝過後，信義鄉陳有蘭溪上十幾座橋無一倖免，要不要原樣加強修復？沿溪的新中橫（台21）要不要
全面修復？這是要花大錢的，因為有不少大跨距的長橋，神木村才修好的新橋也經不起考驗。新中橫路
基流失柔腸寸斷，沒想好就重作不祇花大錢也不能有保證。
以此地賀伯颱風才四年就又見桃芝，若三、四年再來一次類似規模的，又要再斷一次。最好的策略就是
先以簡便方式通行，再分階段修復，既可達到運輸目的又算安全，至少可省下一些錢先來作信義鄉的其
他重建工作，等經費較為充裕時再逐步加強。揆諸本地三年後又大水，五年後再來一次，這次八八亦不
能倖免，可見當時的階段性作法是可行的策略。
３．台大溪頭林區嚴重受損，因與當地觀光景氣之恢復息息相關，故列為優先復原項目，惟林務局祇是被託
付代管單位，復建的五億元要誰來出？教育部雖是主管機關，但非林地、土石流、與崩塌地復育的目的
事業主管機關；農委會是目的事業主管機關，但非主管機關；觀光局兩者都不是，但觀光要復甦卻與它
有關。這樣看起來，人人有關也可以人人無關，所以祇好以政務委員身分找這幾個單位在行政院協調，
每人出一點湊足。多年後碰到張學勞（桃芝時任觀光局長），還在抱怨被強迫分攤五千萬，我笑說做好
事啦！
４．桃芝風災後2001年8月，開始啟動四大流域整治方案，由我主持多次會議，各單位覺得這是治本方案，於
是請各部會署分工整合規劃，分濁水溪、大安溪、大甲溪、烏溪四大流域帶開工作，於2003年2月15日終
於提出聯合治理規劃報告，分2003-2007年度進行，總經費近180億。該一上中下游聯合整治計畫，一口氣
又規劃了四個重大流域，大概是台灣水利史上第一遭。但一方面送院核定時間晚，立院通過又一段時間，
拖到2005年，經費縮水為57億，已是七二水災之後了。
５．如何遷村？921震後山上四處都有張力裂縫，崩毀與弄鬆的山石也堆積在那邊，大水一沖就下來了，而在
陳有蘭溪與大甲溪都可清楚看到在大河彎曲處、在向源侵蝕處的上方，都建了不少房子。另外在河口、
沖積扇建出沒有建照的房子，與山爭腳與河爭地之例，可謂多到不能勝數。桃芝與七二時，這些地方都
不能倖免；在東埔蚋溪竹山段邊，看到一排排彎腰的房子傾斜的住屋，在沒倒之前還曾是觀光景點。
類似事件一直重演，一方面是因為人總是善於遺忘，而且不太能從歷史獲得教訓。有的人則有控制錯覺（illusion of control），認為他雖處危險之地，但他早已有經驗可掌握這些風險，當然也能趨吉避凶。另外有的人是既然已住在風險之地，為了避免認知失調（cognitive
dissonance），就說服自己也想說服別人說，自己所居住的處所其實安全無虞，可不必擔心。但是大水與土石流都是盲目的，它想流那裡就流那裡，而且一定選阻力最小的地方，就是那些本不應住人的地方。所以善心人士與有識之士一直建議遷村。
桃芝災後，慈濟遊說水里與信義居住在易致災害地區的住戶搬出來，每戶給300坪的地並協助就業，但沒一件成功，因為住戶嫌太遠。經建會在桃芝後，一邊倡議國土保安與復育一邊提遷村計畫，也不成。為什麼這麼困難？因為居住在這些地方的人，其生計來源往往是作山與沿河墾殖，早已習慣在山邊河邊過集居或部落的生活。所以若在附近找地可能較有希望遷得成，遠了就有上述問題。但以桃芝甚至八八風災為例，其受影響面一般都是帶狀面狀，很難在附近找到適合的地段。比較可能的是利用台糖與國有縣有大塊土地，作較好之規劃，並給予較大誘因足以維持其生計，也許就有可行性。但遷村難有成功之例，乃在於要給到多少優惠還可以不破壞社會公平性的問題，祇有特殊手段才可能作好特殊的事情，而且最好在大災變現場還很鮮明的時候來做，說不定還有難得的成功希望。
風災抒懷
2004年七二水災之後又來了艾利颱風，想起桃芝與921，就寫了一首〈聞雙颱盤踞台灣上空〉的長詩，後來收錄在隔年5月由印刻出版社印行的詩集《當黃昏緩緩落下》之中，現在又來了八八風災，就像天空的魔咒再度降臨......（精采未完） |
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